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中国城市报 深度观察 多地调整行政区划，优化城市空间布局( 三 )


2019年1月 ， 由国务院发布的《行政区划管理条例》施行 ， 要求县级以上人民政府应当加强对行政区划管理工作的领导 ， 将行政区划工作纳入国民经济和社会发展规划 ， 将行政区划的管理工作经费纳入预算 。
王开泳认为 ， 多地将撤县设区纳入地方“十四五”规划 ， 是落实《行政区划管理条例》相关要求的体现 ， 有助于推进行政区划管理制度化、规范化 。
不过 ， 王开泳不认同撤县设区“热潮”这一说法 。 王开泳认为 ， 行政区划调整是城市发展到一定阶段后 ， 城市发展资源要素地域性重新优化整合的必然要求和必要手段 。
“过去十年间 ， 我国的城镇化率每年提升了近一个百分点 ， 意味着每年有近1400万人要进城 。 在城市总数量没有明显增多的情况下 ， 增加市辖区数量便成为拓展中心城市发展空间 ， 推进城镇化的必要手段 。 ”王开泳分析 。
民政部数据显示 ， 2009年底 ， 我国有1464个县 ， 855个市辖区；2019年末 ， 缩减至1323个县 ， 市辖区数量增至965个 。 这意味着十年间 ， 全国共撤销了141个县 ， 同期增加了110个市辖区 。
对此 ， 王开泳认为 ， 快速城镇化阶段 ， 撤县设区是顺应城镇化水平提高以及完善行政管理的要求所作出的一种调整 ， 是和社会经济发展阶段相适应的调整 ， 总体而言符合城镇化发展规律 。
未来关于撤县设区的政策走向如何？多方面信息显示 ， 相关政策将进一步收紧、步伐更趋谨慎 。
今年3月 ， 在国新办举行的新闻发布会上 ， 国家发改委副主任胡祖才表示：“这次新冠肺炎疫情暴露出部分超大城市中心城区人口密度过高、抗风险能力不强等问题 。 因此 ， 超大城市要划定并坚守城市开发边界 ， 慎重撤县设区；有序疏解非核心功能 ， 引导过度集中的资源要素逐步有序转移 ， 合理降低中心城区开发强度和人口密度；与周边中小城市、郊区新城等联动发展 ， 通过推进交通一体化 ， 培育发展一批现代化都市圈 。 ”
日前 ， 政策收紧的信号再次得到印证 。 4月8日 ， 由国家发展改革委印发的《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》提出 ， 稳慎把握省会城市管辖范围和市辖区规模调整 。
从“慎重”到“稳慎把握” ， 相关表述是否意味着上述城市将无缘扩容？
王开泳认为 ， 总体上来看 ， 未来省会城市的撤县设区应坚持稳妥审慎的原则 ， 防止省会城市“摊大饼”无限扩张 ， 更不能将撤县设区单纯作为扩大城市规模、拉高GDP的手段 。 应该实事求是 ， 根据经济社会发展的客观需要和空间扩容的现实需求来确定是否需要撤县设区 。
记者注意到 ， 目前包括河南省郑州市、安徽省合肥市、山西省太原市和福建省福州市在内的省会城市仍有扩容需求 。
以河南省会郑州市为例 ， 《2019年城市建设统计年鉴》显示 ， 16个超大、特大城市中郑州人口密度排第5；在9个国家中心城市中 ， 郑州的建成区规模排末位 。 而早在2016年 ， 《郑州建设国际商都发展战略规划纲要（草案）》明确指出 ， 力争郑州全部县、市改区 。
行政区划调整不应过于频繁
要立足长远适度超前规划
郡县治 ， 天下安 。
周伟林告诉记者 ， 从我国行政区划历史沿革看 ， 县作为行政单位一直存在 ， 较为稳定 。 即使在文化层面 ， 县的自主意识相较市辖区更强 。
“相较市辖区 ， 县在财政保留、项目审批、经济管理方面有更大权力 。 一旦撤县设区 ， 自主权将会有所减弱 。 这也是部分强县抵触撤县设区的原因之一 。 ”周伟林说 。
在周伟林看来 ， 就总体而言 ， 经济发达地区且发展比较均衡的地方更容易实现撤县设区；相反 ， 两地经济发展差距比较大的地方不太容易实现撤县设区 ， 或者在撤县设区过程中矛盾更为突出 。
对此 ， 周伟林建议 ， 应理顺撤县设区后的城市管理体制 。 撤县设区注重扩大城市空间的同时 ， 也不能忽视市区两级政府权力与职责调整的模式 ， 防止区划调整成为市级政权扩大职责范围的手段 ， 严重挫伤了区级政权的积极性 。
此外 ， 王开泳认为 ， 在产业布局优化方面 ， 撤县改区后 ， 市级政府应促使生产要素流向新设的市辖区 ， 在项目布局上向新设的市辖区倾斜 ， 在政策上予以支持 ， 降低撤县设区新设市辖区人气低落、发展活力和动力不足的风险 。
新设的市辖区往往还有相当部分的农村地区 ， 城乡二元结构往往较为显著 。 撤县设区后 ， 应注意提高新设市辖区的公共服务水平 ， 完善配套设施 。 “比如教育医疗方面的补贴、标准相统一 ， 调整之前县和市辖区的配套标准存在一定差别 ， 但撤县设区后应实现公共服务的均等化 。 ”王开泳举例说 。

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